巴政办发〔2017〕 99 号
各旗县区人民政府， 巴彦淖尔经济技术开发区管委会， 市直各部门：
现将《巴彦淖尔市推进医疗联合体建设和发展实施方案》印发给你们， 请认真贯彻执行。
巴彦淖尔市人民政府办公室
2017 年 9 月 30 日
巴彦淖尔市推进医疗联合体建设和发展实施方案
为深入贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕 32 号） 和自治区政府办公厅《关于印发内蒙古自治区推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（内政办发〔2017〕 112 号）精神，进一步深化医药卫生体制改革， 加快推进医疗联合体建设和发展， 结合巴彦淖尔市实际， 制定本实施方案。
一、 总体要求
（一）指导思想全面贯彻党的十八大和十八届三中、 四中、 五中、 六中全会和国家、 自治区卫生与健康大会精神， 认真落实国务院和自治区关于加快推进医疗联合体建设和发展的决策部署， 坚持政府统筹规划安排、 医疗医保医药联动、 促进资源下沉共享、 便民惠民群众受益的原则， 不断完善医联体组织管理模式、 运行机制和激励机制， 逐步建立健全不同级别、 不同类别医疗机构之间目标明确、权责清晰、 公平有效的分工协作机制， 以明确各类医疗机构功能定位、 提升基层医疗服务能力、 在尊重患者意愿的前提下理顺双向转诊流程， 全面推动分级诊疗制度， 实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
（二）工作目标
2017 年， 建立医联体制度框架， 在巩固和规范已组建的医联体健康发展基础上， 全面启动多种形式的医联体建设， 建立上下联动、 分工协作机制， 实现优质医疗资源有序有效下沉。 基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例明显提升， 就医秩序更加合理规范。 巴彦淖尔市医院与巴彦淖尔市中医医院共同牵头与临河区医共体组建医疗集团。各旗县区均建成有明显成效的县、乡（包括社区）、 村一体化的医共体，区域内公立综合医院、 蒙中医医院、 妇幼保健院（所）、 基层医疗卫生机构全部参与医联体建设。
2018 年， 探索对纵向合作的医联体通过实现医保总额付费等方式， 引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。 分级诊疗二、 三级医院向基层医疗机构转诊率达到 10%以上，旗县区区域内就诊率达到 90%以上，基层医疗卫生机构诊疗量达到总诊疗量 65%，基本形成 “基层首诊、 双向转诊、 急慢分治、 上下联动” 的就医格局。
到 2020 年，全市形成较为完善的医联体政策体系。 通过组建医联体， 区域内医疗资源进一步整合共享， 基层医疗服务能力有效提升。 三级、 二级医疗机构基本符合功能定位， 基层医疗机构服务能力显著提高， 形成健康共同体、 利益共同体、 责任共同体、 发展共同体， 为患者提供连续服务， 建立完善的分级诊疗模式。
二、 主要任务
分区域、 分层次组建医联体和医共体， 建立和完善医联体《章程》 和各项制度， 以协议的形式实现分级诊疗有序推进、 医疗资源和医务人员有效下沉， 理顺医联体双向转诊流程， 按照功能定位明确各自分工， 构建有序健康的医疗环境， 医疗卫生服务持续改善， 促进医疗服务能力和资源利用效率整体提升。
（一） 组建多种形式医联体。 根据区域卫生规划、 医疗机构设置规划， 统筹利用辖区医疗资源， 充分考虑医疗机构功能定位、服务能力、 业务关系、 合作意愿等因素， 推动优质医疗资源合理配置和上下贯通， 促进医疗机构之间由竞争关系向分工协作转变， 提升全市医疗服务体系整体效能。 积极探索以医疗集团、 医共体、 中蒙医联盟、 专科联盟、 远程医疗协作网、 托管联合体、高层医疗协同体等形式建设和发展医联体， 支持已组建的医联体健康发展， 兼顾既往形成的协作关系， 鼓励引导非公立医院积极参与， 满足人民群众医疗服务需求。
1、 组建医疗集团。 通过临河区人民医院，下沉医疗资源和医疗服务到城市社区。 市医院重点负责扶持西医医疗服务， 中医院重点负责扶持中医医疗服务。 医疗集团建设的基本标准是， 集团内对各医疗机构的医务人员诊疗活动统一调配管理, 医疗质量实行统一控制； 医疗服务实行统一信息化管理； 基本药物采购与使用实行统一目录管理； 为群众提供预约挂号、 检查互认、 处方流动、 上下转诊、 术后康复等服务； 国家确定的高血压、 糖尿病、慢阻肺、 冠心病、 脑血管病等病种分级诊疗服务技术方案得到落实。
2、 组建医共体。 在旗县区域内开展以医共体形式的医联体建设。 以旗县级公立医院为主体（旗县区综合医院、 蒙中医院、妇幼保健院）， 各旗县根据业务能力、 功能定位组建 2-3 个医共体， 通过纵向联合， 覆盖区域内所有苏木乡镇卫生院、 社区卫生服务机构和一体化管理的嘎查村卫生室， 形成旗县、 苏木乡镇、嘎查村三级医疗卫生机构分工协作模式。 实现以旗县级医疗机构为龙头、 苏木乡 镇卫生院为枢纽、 嘎查村卫生室为基础的县乡一体化管理，与乡村一体化管理有效衔接。
各旗县区在组建医共体过程中， 要严格按照《转发国家卫生计生委国家中医药管理局关于在公立医院综合改革中依法切实做好公立中医医院设置有关要求的通知》（内卫计蒙中发〔2017〕133 号） 文件要求， 保证公立蒙中医医院机构不能撤、 编制不能减、 功能不能弱化， 已经设置的蒙中医医院， 不得无故合并、 撤销或者改变其蒙中医医疗性质。 已经整合的要立即整改， 依法恢复蒙中医医院的机构设置、 人员编制、 功能定位， 及具备独立法人和自主运营发展权利。
在此基础上， 鼓励各旗县区医共体结合本地区实际， 按照优势互补原则， 积极与市内外综合水平较高的三级公立医院组建成服务能力更强的高层医疗协同体。 2018 年，实现基本医保按人头总额预付， 由医共体主体单位统筹管理， 超支部分由医共体成员单位按约定共同承担， 结余部分由医共体内依约定按比例分配。
3、 组建蒙中医联盟。 由市中医院、 市蒙医院按照功能定位、学科特色共同牵头， 联合全市其他蒙中医医疗机构组建蒙中医联盟， 提升全市蒙中医医疗服务， 重点提升旗县（区） 级医疗机构的蒙中医服务能力和技术水平。 主体单位履行及时接受急危重症转诊或会诊， 及时组织力量开展救治， 组织会诊疑难复杂病例等责任； 定期组织专科专病培训、 学术交流， 推进全市蒙中医医疗质量同质化。 有针对性选派专家到成员单位开展蒙中医专科、 专病建设， 提升重大疾病救治能力， 开展重大疾病研究和适宜技术推广。
4、 组建专科联盟。 根据我市实际情况组建由临河区妇幼保健院牵头， 与旗县综合医院妇产科及旗县妇幼保健院组建“妇产科专科联盟”。 专科联盟内要定期组织专科专病培训、 学术交流，推进医疗质量同质化， 开展本专科单病种质量管理。 有针对性选派专家到成员单位开展专科、 专病建设， 重点提升危急重症孕产妇救治能力，形成补位发展模式, 横向盘活现有医疗资源，突出专科特色。 三级公立医院要根据自身专业情况， 积极主动参加全国性专科联盟。 鼓励专科优势突出的三级医疗机构和能力较强的二级医疗机构作为牵头单位， 以专科协作为纽带， 联合市域内其他医疗机构相同专科技术力量， 组建“儿科专科联盟” “精神病专科联盟” “结核病专科联盟” 等专科联盟。
5、 远程医疗协作网。 面向基层、 边远地区大力发展远程医疗协作网， 利用自治区远程会诊中心和全市医疗机构的远程医疗信息系统及全市卫生计生信息平台， 建立服务旗县区、 苏木镇的远程医疗协助网。 旗县区根据当地实际， 由旗县医共体牵头单位与辖区内基层医疗机构建立本区域远程医疗协作网， 为基层医疗卫生机构提供远程医疗服务， 利用信息化手段促进医疗资源纵向流动， 提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。 市医院、市中医医院与旗县医院联合建设基于信息化技术应用 的远程医疗协作网， 形成利用信息化手段促进资源纵向流动、 分级远程医疗模式。
6、 建立托管联合体。 在城市与旗县区之间，由城市三级公立医院为主体单位托管旗县级医疗机构， 形成托管联合体。 由巴彦淖尔市医院牵头， 通过托管的形式， 与市传染病院、 磴口县人民医院、 乌拉特后旗人民医院组建托管医疗联合体。 托管联合体建设的基本标准是， 三级公立医院向旗县级医疗机构派驻管理团队、 临床专家团队和信息化管理团队， 在实现管理共同体的基础上， 重点提升旗县级医疗机构服务能力与现代化管理水平， 旗（县） 域内就诊率提高到 90%以上。
7、 建立高层医疗协同体。 巴彦淖尔市医院除参加属地医联体建设外， 要按照优势互补、 协同发展的原则， 对上与国内、 国际发达医疗机构建立高层次合作。 对下， 与乌拉特前旗、 乌拉特中旗、 五原县、 杭锦后旗综合医院， 建立人才流动更畅、 服务能力更强的高层次医联体――高层医疗协同体。高层医疗协同体建设的基本标准是， 针对区域内影响群众健康关键问题开展创新型协同研究； 开展前沿新技术跟踪与协同推广； 组织临床关键技术的质量协同控制与管理。 通过协同研究与管理、 技术推广与质量控制，辐射带动区域医疗服务能力提升。
（二）完善医联体内部分工协作机制。以责任共同体为约束，管理共同体为纽带， 利益共同体为动力， 服务共同体为目标， 加强医联体内部运行机制建设。
1、 完善组织管理和协作制度。 建立健全医联体组织管理体系， 医联体主体单位和成员单位内部成立专门机构， 配备专人负责医联体日常工作和成员间的沟通协作， 承担家庭医生签约对象上下转诊、 日常监测统计等任务。 医联体主体单位负责组织成立医联体理事会， 制定医联体章程、 发展规划及各项管理制度， 明确组织架构和管理形式，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务， 统筹资源调配。
2、 落实医疗机构功能定位。 医联体建立责任共担和利益分配机制， 明确医疗机构功能定位。 按照《国务院办公厅关于印发〈全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020 年）〉 的通知》 （国办发〔2015〕 14 号） 和《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》 （国办发〔2015〕 70 号）确定的功能定位，确定诊疗病种和入出院标准以及接续流程， 调动各医疗机构积极性， 在建设和发展医联体过程中， 要保证医联体各成员机构“机构不能撤并、 功能不能弱化” 。 三级医院主要承担急危重症、 疑难病症诊疗和专科医疗服务及下级医院上转病人的医疗服务， 指导辖区内医疗服务和医疗质量控制。 逐步减少常见病、 多发病、 病情稳定的慢性病患者比例， 取消门诊输液（儿科除外）， 减少院内普通门诊服务。 城区二级医院主要承担区域内居民的常见病、 多发病诊疗， 急危重症抢救与疑难病症转诊， 承接三级医院转诊的急性病恢复期、 手术恢复期、 危重疾病稳定期的康复治疗。 旗县级公立医院主要承担县级区域内居民的常见病、 多发病诊疗， 急危重症病人的抢救、 疑难疾病转诊， 承接上级医院下转危重病人稳定期康复治疗服务， 负责基层医疗卫生机构的业务指导。 乡 镇苏木卫生院和社区卫生服务中心开展基层首诊工作， 承担常见病、多发病诊疗服务、 疑难危重疾病转诊服务， 中心卫生院还能够开展普通常见手术， 承接诊断明确、 病情稳定的慢性病延续服务（康复、 护理服务） 和健康管理。 负责对嘎查村卫生室、 社区卫生服务站的综合管理、 技术指导和乡 村医生的培训。 村卫生室、 社区卫生服务站承担常见病、 多发病的初级诊治、 康复工作。
3、 扎实开展家庭医生签约医疗服务。 加快推进家庭医生签约服务，签约服务以患者健康需求为导向，以高血压、 糖尿病、慢阻肺、 冠心病、 脑血管病等慢性病为重点， 将二级及以上医院与基层医疗卫生机构、 专科与全科、 健康管理与疾病诊疗服务紧密结合。 以二级及以上医院专科医师、 基层医疗卫生机构全科医生和社区护士组建签约服务团队， 由社区医生（乡村医生） 代表服务团队与患者签约。 为居民提供综合、 连续、 动态的健康管理和疾病诊疗等服务， 积极引导居民在医联体内基层首诊。 社区医生（乡 村医生）与居民签订医疗服务合同，建立健康管理档案，将公共卫生服务与日常医疗服务相结合， 以患者为中心， 按照签约服务内容开展日常治疗、 体检、 健康管理， 在诊疗能力范围内为患者制定治疗方案， 给居民提供预防、 保健、 医疗的一体化服务。 指导居民合理就医， 需转诊的上级医院对签约患者提供优先接诊、 优先检查、 优先住院等服务。
4、 为患者提供连续性诊疗服务。 建立医联体内转诊机制，签订双向转诊协议书， 明确双向转诊管理部门和服务流程， 建立双向转诊绿色通道。 对下级医疗机构确需上转的患者， 上级医院为患者提供绿色通道优先就诊服务。 重点畅通诊断明确、 病情稳定患者和术后康复期患者的向下转诊通道， 保障基层医疗机构能够为患者提供连续的治疗和康复。 加快推进医疗卫生与养疗机构建设， 为患者提供一体化、 便利化的疾病诊疗-康复-长期护理连续性服务。
（三） 促进医联体内部优质医疗资源上下贯通。 鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、 薪酬分配、 资源共享等， 形成优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。
1、 下沉优质人力资源。 医联体主体单位要强化对成员单位的业务指导和技术支持， 通过实施对口支援苏木镇卫生院、 万名医师下乡、 骨干医师培训项目、 城市医生到基层医疗卫生机构服务制度， 有效下沉优质医疗资源。 建立医联体内基层技术人员定期进修制度， 每年选派基层卫生技术人员到上级医院进修学习，通过传、 帮、 带的方式培养基层人才， 不断提高基层人才队伍素质，改善基层人才队伍结构，提高基层卫生技术人员对常见病、多发病的诊疗能力和综合服务能力。 在医联体（包括跨区域医联体）内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。 探索在医联体内实行人员统一招聘、 统一使用、 统一薪酬、 统一考核的统筹使用管理方式，使人员在医联体内部合理调配及流动。
2、 共享管理与技术资源。 医联体内依托主体单位建立医学影像中心、 心电中心、 病理诊断中心、 检验检查中心、 消毒供应中心、 后勤服务中心、 卫生技术人员培训中心等， 整合生物安全实验室， 为医联体内各医疗机构提供一体化服务。 统筹大型医用设备配置和使用， 在加强医疗质量控制的基础上， 推进医联体内医疗机构间检查检验结果互认。 医联体内建立统一的医疗护理管理制度、 服务行为规范和诊疗规范， 提升医联体医疗服务规范化、同质化管理水平。
3、 畅通药品耗材管理使用机制。 发挥医联体主体单位药品耗材使用管理优势， 建立医联体内统一药品耗材采购、 管理平台，增强议价采购竞争力， 形成药品共享与配送机制， 开展以医联体为采购主体的药品耗材带量、 带预算采购工作。 2017 年， 由市医院牵头搭建药品耗材采购平台， 组织其牵头组建的医联体内各医疗机构在该平台上进行药品耗材带量、 带预算联合采购， 并实行统一配送。 待运行成熟后， 全市各医联体均加入平台， 开展药品耗材带量、 带预算采购工作。
4、 推进诊疗信息互联互通。 巩固和提高市、 旗县区区域卫生信息平台建设， 推动电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享， 在医联体内部建立一体化信息系统， 实现医联体内诊疗信息互联互通。 发挥远程医疗作用， 促进医疗资源纵向流动， 提升基层医疗卫生机构诊疗服务能力。
三、 保障政策
（一） 进一步落实政府办医主体责任。 落实中央和自治区投资政策， 加快补齐医联体发展短板， 提高区域内疑难重症诊疗能力、 旗县级医院综合能力以及远程医疗协作水平， 推动医联体在基层更好发挥作用。 各地区要落实政府办医主体责任， 落实公立医院六项投入政策， 建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。 医联体内各医疗机构的产权归属保持不变， 继续按照原渠道拨付财政补助经费。 鼓励医联体通过技术支援、 人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
（二） 进一步发挥医保经济杠杆作用。 发挥医疗保险对医疗服务供需双方的引导作用。 完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策， 适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例， 经转诊到上级医疗机构就诊的参保人员， 实行累计计算起付线政策； 转入下一级定点医疗机构继续康复住院治疗的参保人员， 不再计算医保统筹基金起付标准， 促进患者有序流动。 探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式， 引导医联体内各级医疗机构形成责任和利益共同体， 调动开展分级诊疗服务的积极性和主动性。
（三） 完善医疗卫生机构人员 保障和激励机制。 按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平， 允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励” 要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策， 健全与岗位职责、 工作业绩、 实际贡献紧密联系的分配激励机制。 落实医院用人自主权，实行按需设岗、 按岗聘用， 建立能上能下、 能进能出的灵活用人机制。 创新人事管理制度， 完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。
（四） 建立与医联体建设发展相适应的绩效考核机制。 建立医联体考核指标体系， 实行综合考核评估， 以考核医联体技术辐射带动情况、 医疗资源下沉情况、 基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、 双向转诊比例、 居民健康改善等内容为重点，推动三级医院履行责任、 完善措施， 主动帮扶基层， 切实发挥引领作用。 有效运用评估结果， 将考核评价结果作为人事任免、 评优评先等的重要依据， 并与医务人员绩效工资、 进修、 晋升等挂钩。
四、 实施步骤
（一）安排部署（2017 年 9 月 底前） 。 印发《巴彦淖尔市推进医疗联合体建设和发展实施方案》， 全面启动医联体建设工作，明确医联体、 医共体建设模式和数量及时间进度， 分层次、分类别推进医联体建设。 10 月底前，各旗县区、 市直各医疗机构制定《医联体建设和发展实施方案》做好医联体实施准备工作。
（二） 组织实施（2017 年 10 月 底前） 。 市、 旗县区各医联体成员单位成立理事会， 制定《医联体章程》、 签订《医联体合作协议》， 制定双向转诊和工作流程， 建立和完善相关制度， 制定和完善相关医疗文书， 全面推进医联体建设工作。 已组建医联体的公立医院， 按照本方案医联体建设形式和基本标准， 对现有医联体冠名进行规范。 名称统一为“主体单位名称+医疗集团（专科联盟、 医共体、 远程医疗协作网、 托管联合体、 医疗协同体）”。
（三） 督导评估（2017 年 12 月 底前） 。 市卫生计生委制定医联体绩效考核办法， 对各旗县区、 市直医疗机构医联体建设和运行情况进行督导评估和年度考核，总结医联体建设工作经验，完善相关政策保障措施，有效推进下一阶段医联体建设工作。
（四） 巩固提高（2018 年 1 月 至 12 月 ） 。 组织全市所有二级公立医院和基层医疗卫生机构全部参与医联体建设。 巩固扩大实行医保总额付费管理的纵向合作医联体建设成果。
（五）健全制度（2019 年 1 月 至 2020 年 12 月 底前） 。 完善医联体政策体系， 全面提升分级诊疗服务能力， 健全保障机制，构建布局合理、 规模适当、 层级优化、 职责明晰、 功能完善、 富有效率的医疗服务体系。
五、 组织实施
（一） 加强组织领导。 各旗县区、 市直医疗卫生机构要充分认识开展医联体工作的重要意义， 切实加强组织领导， 建立部门协调推进机制， 制定具体实施方案， 完善配套措施， 确保工作顺利开展。 旗县区在 10 月 底前, 制定适合本旗县区医共体建设的具体方案， 明确本旗县区医联体建设的目标、 任务， 完成医共体组建工作。
（二） 加强部门协调。 各旗县区卫计局要加强对医联体建设工作的监管， 明确医联体组织管理制度， 制定相关配套文件。 积极协调发展改革（价格）、 人力资源社会保障和财政等有关部门，推动医疗服务价格和支付方式改革，落实财政补助政策。
（三） 加强督查评估。 各旗县区建立医联体评估机制和考核办法， 根据考核评估情况及时调整医联体建设方案。 严禁医疗机构与任何组织或个人合作， 以投资设备或无偿投资设备供应试剂、 耗材等形式， 绕开采购监管搞变相承包。 要跟踪和定期总结医联体试点情况， 及时解决出现的问题， 不断完善相关政策和制度， 形成可复制、 可推广的经验， 为进一步扩大医联体全覆盖总结经验。
（四） 加强宣传培训。 要开展针对行政管理人员和医疗机构管理人员的政策培训，有效借鉴区内、 外成功经验，统一思想、形成共识， 推进医疗联合体建设。 要充分发挥公共媒体作用， 加强对医联体工作的宣传， 增强群众对医联体工作的认可度， 引导群众逐步改变就医观念和习惯，助力形成分级诊疗模式。
